…>вид на жительство, гражданство. Здесь мы рассмотрим законодательное и смысловое наполнение этих категорий и желательную их корректировку с точки зрения приоритетной цели миграционной политики: содействия росту уровня жизни россиян. Особое внимание по каждому пункту будет уделено семейной миграции.

 Предложения автора направлены на то, чтобы именно корректировать миграционное законодательство РФ, в целом неплохое, а не менять его кардинальным образом.

Разрешение на временное проживание и миграционный учет

Сегодня разрешение на временное проживание (РнВП) обычно выдается мигранту тогда, когда он уже не один год находится в России, выезжая домой лишь в отпуск.[27] Такая ситуация сложилась в связи с тем, что РнВП в обычном порядке выдается мигрантам по квоте, утверждаемой Правительством РФ (существуют также основания для получения РнВП вне квоты). При этом динамика объема установленных квот не поддается никакому логическому объяснению. Так, распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 № 2123-р квота на выдачу иностранным гражданам РнВП в РФ на 2011 год установлена в количестве 129486 разрешений. Это минимальное количество за последние 4 года. На 2010 год квота составляла 159515, на 2009 год – 200345, а на 2008-й – 140790 разрешений. Таким образом, с одной стороны, декларируется необходимость восполнения постоянного населения, а с другой стороны, квота на выдачу РнВП устанавливается в объеме на порядок меньшем, чем численность легально занятых в экономике России. Единственное, чем можно объяснить столь низкие квоты – обеспечение потребностей чиновников, склонных к коррупции. Особенностью порядка установления квоты на выдачу РнВП в каждом субъекте РФ является его чрезвычайно трудоемкий характер. Этот процесс длится почти круглогодично: с 1 марта по 30 ноября, и в нем задействованы, помимо органов исполнительной власти субъектов РФ, чиновники нескольких федеральных министерств и ведомств. В итоге гора рождает мышь.

Вне квоты получить РнВП могут те, кто родился на территории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР или родился на территории Российской Федерации. Это возможно также через брачные или семейные связи, через инвестиции, через участие в Программе переселения соотечественников, через службу в российской армии и в других случаях, установленных законом. Всего в пункте 3 статьи 6 закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» предусмотрено 13 оснований для получения РнВП вне квоты.

За 5 месяцев 2010 года по квоте было оформлено 25,0% РнВП от установленного объема квоты, а за такой же период 2011 г. – 28,1%. При этом количество выданных РнВП в 2011 г. снизилось по сравнению с 2010 г. для всех категорий иностранных граждан, кроме участников Госпрограммы (таблица 9). Число аннулированных РнВП, напротив, резко увеличилось. Если в 2010 г. число аннулированных РнВП составляло 4,4% от числа выданных, то в 2011 г. уже 8,8%. Разумеется, пять месяцев – слишком маленький промежуток времени для того, чтобы делать какие-то выводы, но других данных нет.

 Таблица 9

Разрешения на временной проживание за январь-май 2010/2011 гг.

 

2010

2011

2011 к 2010

Оформлено, всего

70597

63926

0,906

 по квоте, штук

39864

36421

0,914

 по квоте, % от всех оформленных

56,5

57,0

 

 вне квоты

30733

27505

0,895

    в т.ч. участникам Госпрограммы

987

2168

2,197

    членам семей участников Госпрограммы

770

1462

1,899

    другим категориям вне квоты, штук

28976

23875

0,824

    другим категориям вне квоты, % от всех оформленных

41,0

37,3

 

Выдано

65541

61159

0,933

Аннулировано на основании ст. 7 ФЗ-115*

2874

5376

1,871

    в т.ч. подпункта 14 пункта 1

1245

2851

2,290

    подпунктов 10 и 11 пункта 1

594

757

1,274

    подпункта 4 пункта 1

421

752

1,786

    подпункта 8 пункта 1

361

734

2,033

    подпунктов 3 и 7 пункта 1

301

589

1,957

    подпунктов 5 и 6 пункта 1

42

56

1,333

    подпункта 13 пункта 1

14

49

3,500

    подпункта 12 пункта 1

5

15

3,000

Источник: http://www.fms.gov.ru/

* ФЗ-115 – Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

 

Чаще всего (53% случаев в 2011 г.) РнВП аннулируется на основании подпункта 14 пункта 1 ст. 7 ФЗ-115: это непредставление в установленный срок медицинской справки (срок – 30 дней после подачи заявления о выдаче РнВП) и/или свидетельства (уведомления) о постановке данного иностранного гражданина на учет в налоговом органе (в течение одного года со дня его въезда в Российскую Федерацию).

На втором месте (14,1%) – выезд в иностранное государство на ПМЖ или отсутствие в России более 6 месяцев (подпункты 10 и 11 пункта 1).

На третьем (14,0%) – подпункт 4 пункта 1: это если иностранный гражданин представил поддельные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения.

На четвертом (13,7%) – подпункт 8 пункта 1: если иностранный гражданин в течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке в течение ста восьмидесяти суток или не получал легальных доходов в размере не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание. Это требование не распространяется на пенсионеров, инвалидов и студентов либо аспирантов очной формы обучения.

 На пятом месте (11,0%) – подпункты 3 и 7 пункта 1: если иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации, либо если он неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение режима пребывания на территории РФ, либо совершал административное правонарушение, связанное с оборотом наркотических веществ.

Аннулирование РнВП по всем остальным основаниям было меньше на порядок, или это вовсе единичные случаи. Так, 56 человек были осуждены за тяжкие или особо тяжкие преступления (подпунктов 5 и 6 пункта 1), у 49 человек выявлено общественно опасное заболевание (подпункт 13 пункта 1). У 15 человек был признан недействительным брак, на основании которого иностранный гражданин прежде получил РнВП (подпункт 12 пункта 1). Еще 8 человек обвинены в связях с террористами либо в экстремистской деятельности.

РнВП выдается на срок 3 года и может неоднократно продлеваться на такой же срок. РнВП дает иностранному гражданину, прибывшему в безвизовом порядке, право продлевать разрешение на работу на срок действия РнВП без учета установленной квоты на выдачу разрешений на работу, а также является необходимой ступенью для получения вида на жительство в общем порядке. При этом временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, за исключением особых случаев, установленных Правительством РФ.

 

Рассмотрим теперь, каким образом было бы желательно скорректировать законодательство в отношении условий получения и аннулирования РнВП и смыслового наполнения этого инструмента.

Прежде всего, заметим, что в готовящейся Концепции миграционной политики предполагается «отмена института разрешения на временное проживание» с целью повышения миграционной привлекательности России. Одновременно там же декларируется необходимость «разработки мер, направленных на стимулирование иностранных работников к получению статуса временно и постоянно проживающих». Налицо явное противоречие. Либо разработчики Концепции не пришли к единому мнению, либо РнВП решено переименовать: «разрешение на временное проживание» станет называться как-нибудь вроде «свидетельства о временном проживании». Очевидно, однако, что сам статус временного проживания должен сохраниться. Правильнее было бы сказать, что необходимо отменить институт квотирования выдачи РнВП.

В самом деле, поскольку статистический учет иностранных граждан ведется именно на основании РвНП, квотирование их выдачи приводит к существенной недооценке трудовых ресурсов России. Поэтому логично, чтобы этот институт служил именно целям статистики. В этом контексте говорить о стимулировании получения иностранными гражданами этого статуса тоже не совсем верно. РнВП должно выдаваться иностранным гражданам автоматически при поступлении в учебное заведение или получении разрешения на работу (при условии заключения трудового договора) или патента на срок не менее 3 месяцев. Ведь сам факт работы или учебы на очном отделении фактически означает временное или постоянное проживание в стране работы или учебы. Как правило, трудовые мигранты и сами стремятся получить легальный статус, иметь легальную работу. И если возникнет реальный механизм защиты их прав (через создание поста уполномоченного по правам мигрантов), это стремление сможет быть реализовано. В соответствии с новым смысловым наполнением института РнВП следует отменить пошлину за его выдачу.

Однако для статистического учета недостаточно самого по себе разрешения на временное проживание, нужно еще и место проживания, так как статистический учет международной миграции ведется в России именно по месту проживания. Если работодатели должны будут обеспечивать мигрантам условия для проживания, то трудности тут не возникнет. Это может быть общежитие, съемная квартира или жилое помещение, находящееся в собственности работодателя, или достаточный уровень з/п, чтобы работник мог снимать жилое помещение самостоятельно. Постановка на учет по месту проживания после заключения трудового договора будет служить сигналом о том, выполняет ли его работодатель данное положение закона. Особая ситуация с теми, кто получает патент на работу у физических лиц, так как нередко они и проживают по месту работы. Если работа долгосрочная (няни, гувернеры, садовники и т.п.), то обладатели патентов должны будут не просто регистрироваться по месту фактического проживания, а получать разрешение на временное проживание в данном месте на срок действия трудового договора.

Для того чтобы трудовой договор не превращался в крепостную зависимость, трудовой мигрант должен иметь возможность снять жилое помещение и самостоятельно. В этом могут нуждаться и обладатели патентов на работу у физических лиц, специализирующиеся на выполнении краткосрочных работ. Выход тут может быть найден в развитии платных услуг, предоставляемых трудовым мигрантам государством. Сегодня платные услуги, предоставляемые территориальными органами в сфере миграции, относятся, как правило, только к области паспортно-визового сервиса. Можно сделать следующий шаг и создавать при УФМС специализированные подразделения по оказанию мигрантам большего набора платных услуг,  среди которых должен быть и подбор места проживания, в том числе предоставление места в общежитиях для мигрантов. В некоторых регионах уже имеется в этом плане определенный опыт.[28] Кроме того, какая-то часть местных жителей, возможно, будет охотнее сдавать мигрантам жилье, если это будет происходить под надзором государства.

Если инструмент РнВП будет служить именно целям статистики, то не продление разрешения на работу будет следствием наличия статуса временного проживания, как это происходит сегодня, а выдача и продление РнВП станет следствием легальной деятельности в России. А из этого принципа вытекает необходимость новшества, касающегося сроков действия РнВП: сроки, на которые выдается РнВП, должны быть дифференцированными, варьироваться от 3 месяцев до 3 лет и зависеть от срока действия разрешения на работу, который, в свою очередь, должен зависеть от успешности деятельности иностранного гражданина в России. Студентам или аспирантам дневных отделений РнВП должно первоначально выдаваться на один семестр, а затем продлеваться на следующий семестр после успешной сдачи экзаменов очередной сессии.

Мигрантам, впервые начинающим работу в России, разрешение на работу и на временное проживание должны выдаваться в зависимости от срока трудового договора, но не более чем на 1 год. Далее эти разрешения должны продлеваться в соответствии с теми принципами, о которых говорилось выше. А именно: если иностранный гражданин подтвердит получение легального дохода от трудовой деятельности на территории субъекта РФ за прошедшие 12 месяцев в размере не ниже прожиточного минимума в данном субъекте РФ, он должен иметь право не получать заново, а продлевать имеющееся разрешение на работу вне квоты еще на год. Если же он подтвердит получение легального дохода за прошедшие 3 года в размере, превышающем прожиточный минимум на сумму не меньшую, чем средняя рыночная стоимость аренды жилья в данном регионе, отвечающего установленным санитарным нормам по площади и благоустройству, то он должен иметь право продлить трудовой договор и разрешение на работу еще на 3 года, а также претендовать на получение вида на жительство.

Рассмотрим теперь категории иностранных граждан, которые сегодня имеют право на получение разрешения на временное проживание вне квоты. Это в основном именно те категории, которые соответствуют понятию «семейная миграция» или «миграция по линии воссоединения семей». Среди них можно выделить 2 основные группы: 1) нетрудоспособные лица, приезжающие к тем или с теми, кто должен их содержать; 2) трудоспособные лица, воссоединяющиеся с другими членами семьи или приезжающие по Программе привлечения соотечественников. Сегодня иностранные граждане, относящиеся ко второй группе, сначала получают разрешение на временное проживание, а в результате приобретают право на получение разрешения на работу вне квоты. Если же придерживаться принципа, что статус следует за легальной деятельностью, то должно быть ровно наоборот: семейные связи или статус участника Госпрограммы должны давать право на получение разрешения на работу вне квоты, а заключение трудового договора будет приводить к получению разрешения на временное проживание. Вне этого принципа возможно получение РнВП лишь в том случае, если семья подтвердит, что даже с учетом иностранного гражданина, который претендует на получение РнВП, будет иметь среднедушевые легальные доходы не ниже прожиточного минимума. Этот принцип должен распространяться и на участников Госпрограммы: сначала участник Госпрограммы должен показать, что способен успешно работать в России, а потом уже привозить сюда свою семью. Без сведений о доходах семьи выдача РнВП должна быть возможна лишь в двух случаях: 1) если ребенок воссоединяется с родителем, имеющим российское гражданство, и не имеет другого родителя за пределами РФ, и 2) если нетрудоспособный родитель воссоединяется с сыном или дочерью, имеющими российское гражданство, и не имеет ни супруга, ни другого сына или дочери за пределами РФ.

Супруга (супруг) иностранного гражданина, имеющего трудовой договор и разрешение на временное проживание сроком более 3 месяцев, должна иметь право на получение разрешения на работу вне квоты. Однако право на РнВП она должна получить лишь после заключения трудового договора на срок действия своего трудового договора, либо на срок действия трудового договора своего супруга, если он подтвердит получение легальных доходов на уровне не ниже прожиточного минимума для обоих. Такое же правило должно действовать в отношении трудоспособных детей иностранного гражданина. Более высокий порог минимальных доходов должен быть установлен для того, чтобы РнВП получил нетрудоспособный член семьи. Для этого доход семьи иностранного гражданина должен быть не ниже суммы прожиточного минимума на каждого члена семьи плюс средняя рыночная стоимость аренды жилья, соответствующая по площади и уровню благоустройства установленным санитарным нормам. Это необходимо для защиты прав детей и для предотвращения попрошайничества членами семьи иностранного гражданина. Сегодня в законе лишь указана необходимость иметь среднедушевые доходы не ниже прожиточного минимума. Но, как известно, прожиточный минимум, устанавливаемый для каждого субъекта РФ, не предусматривает аренду жилья по рыночным ценам.

Основания для аннулирования РнВП следует дополнить в соответствии с новыми, более жесткими требования к легальным доходам как иностранных граждан, так и семей, для воссоединения с которыми въезжает в Россию иностранный гражданин.

Вид на жительство

(Раздел 2 будет дописан, а затем появится третий, посвященный внутренним и региональным проблемам)

 

 



[1] Первая и наиболее полная версия анализа статистического обеспечения миграционной политики и предложений в этой области была передана автором почти 1,5 года назад, в марте 2010 года А.В. Топилину. См. также: Лифшиц М.Л. Некоторые предложения в области статистического учета трудовой миграции // Вопросы статистики, 2011, №2, с. 62-65. Предложения по другим направлениям миграционной политики передавались автором А.В. Топилину в июне и ноябре 2010. Здесь предлагается доработанный вариант.

[2] С последними изменениями от 21 апреля 2011.

[3] По-видимому, на конец 2010 года. Выступление К.О. Ромодановского на заседании экспертной группы №7, в котором содержатся эти цифры, состоялось 27.02.2011. На 14 июня 2011, по словам Ромодановского, в России находилось 9,6 млн иностранных граждан (http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=45321).  Получить точные цифры стало возможно в результате появления Центрального банка данных по учету иностранных граждан (ЦБДУИГ), который создавался с 2004 г.  

[4] ООН. Рекомендации по статистике международной миграции. Первое пересмотренное издание. – Нью-Йорк, 1998. – Цит. по: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/metod/migr.pdf.

[5] Интервью газете «Труд» 20.02.2009.

[6] Там же.

[7] Разрешение на работу – документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности. – Ст. 2 ФЗ №115.

[10] Такие цифры прозвучали на международной научно-практической конференции «Российская государственная статистика и вызовы XXI века» 24 июня 2011.

[11] См. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 сентября 2007 г. N 604 "Об утверждении Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы".

[12] Здесь и далее проект Концепции миграционной политики цитируется по http://dobrososedstvo.info/dobro/ru/etc/o_19495

[14] «Согласно нормам соглашения, работодатели государства трудоустройства привлекают трудовых мигрантов без учета ограничений по защите национального рынка труда, а трудящимся мигрантам не требуется получение разрешений на трудовую деятельность в этих странах. Трудовые отношения работника и работодателя регулируются законодательством государства трудоустройства». Источник: http://www.newskaz.ru/society/20110518/1476359.html

[15] Мартин Ф. Временные трудовые мигранты с низким и средним уровнем квалификации // Миграция и развитие: Доклады и статьи ведущих секций и докладчиков международной конференции. Москва, 13-15 сентября 2007. – М.: СП Мысль, Би-эль Принт. С. 131-145.

[17] Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитие мирового и национального хозяйства. – М.: ИИЦ «Статистика России», 2006. – С. 141.

[18] Skeldon R. (1997) Migration and Development: A Global Perspective. – London, Longman. – P. 108-112.

[19] Скелдон Р. Социальные и экономические аспекты миграции: дискуссии о взаимосвязи миграции и развития // Миграция и развитие: Доклады и статьи ведущих секций и докладчиков международной конференции. Москва, 13-15 сентября 2007. – М.: СП Мысль, Би-эль Принт. С. 232-246.

[20] Chellaraj G., Maskus K., Mattoo A. (2006) The Contribution of Skilled Immigration and International Graduate Students to U.S. Innovation // International Migration, Remittances, and the Brain Drain. Wash.: World Bank and Palgrave Macmillan. – Цит. по: Цапенко И.П. Управление миграцией: опыт развитых стран. / Ин-т мировой экономики и международных отношений РАН. – М.: Academia, 2009. – С. 114.

[21] SOPEMI (2010) International Migration Outlook. – OECD.

[22] Цапенко И.П. Там же, с. 90.

[23] Источники: http://stat.edu.ru/scr/db.cgi?act=listDB&t=8_48&ttype=2&Field=All – данные за 2005 г.; Российский статистический ежегодник, 2005, 2010 – данные об иностранных студентах на начало 2000/01, 2007/08 и 2009/10 уч. г.

[26] Там же.

[27] Или не домой и не в отпуск, а просто раз в год несколько человек (чтобы вышло дешевле) садятся в машину и доезжают до ближайшей границы, чтобы выполнить требование закона, и сразу назад. Это связано с тем, что по закону иностранный гражданин, не имеющий разрешение на временное проживание, не имеет права находиться в РФ непрерывно более 1 года.

[28] Например, в Свердловской области существует Областное государственное бюджетное учреждение «Свердловский областной миграционный центр» с общежитием для трудовых мигрантов, где имеются комнаты разного уровня комфортности. Подробнее: http://www.migraciaural.ru/.

 

Конструктор сайтов - uCoz