Демография и Миграция

Лифшиц М.Л.

Замечания по Концепции миграционной политики

Прежде всего: что должно быть целью миграционной политики? По мнению авторов Концепции – рост численности населения и объема экономики, обеспечение геополитических интересов России. По моему мнению, важнейшая цель – содействие росту уровня жизни населения РФ. И все задачи и принципы миграционной политики должны быть подчинены этой важнейшей цели.

С принципами миграционной политики, указанными в Концепции, я в основном согласна. Но их необходимо дополнить. В частности, среди основных принципов должны быть оптимизация затрат на осуществление миграционной политики, а также расширение прав субъектов РФ.

Например, сегодня квоты на выдачу разрешений на работу и на временное проживание в каждом субъекте РФ устанавливается федеральным правительством по предложениям исполнительных органов власти соответствующих регионов. Процесс согласования занимает около 9 месяцев, в нем участвуют чиновники нескольких федеральных министерств и ведомств. Концепция предлагает и дальше "совершенствовать механизмы оценки потребности в иностранной рабочей силе и квотирования её привлечения по регионам, профессиям, квалификациям, должностям". По моему мнению, этот процесс надо не совершенствовать, а решительно упрощать, экономя бюджетные деньги. Регионы, где безработица не превышает среднероссийский уровень, должны иметь право самостоятельно устанавливать всяческие квоты и принимать другие важные решения в области миграционной политики. Причем это должны делать законодательные органы власти субъектов РФ, после открытого обсуждения. Только участие населения в процессах принятия решений в этой непростой области может снизить антимигрантские настроения в обществе. Кроме того, субъекты РФ должны иметь право решать, могут ли на их территории действовать разрешения на работу и патенты, выданные в других регионах. Субъекты РФ должны также иметь право устанавливать свой, более низкий порог зарплаты, при которой иностранный гражданин может быть приравнен к высококвалифицированному специалисту при работе в данном регионе. Это повысит привлекательность российских регионов для квалифицированных мигрантов.

Одним из принципов миграционной политики должно быть также положение, что интеграция в российское общество должна быть следствием успешной легальной деятельности в России. Сегодня, наоборот, иностранные граждане стремятся правдами и неправдами получить статус (разрешение на временное проживание, вид на жительство, гражданство) лишь с целью иметь возможность легально работать в России.

Проблема с нелегальной трудовой миграцией стоит в России сегодня очень остро. Нелегальных трудовых мигрантов в разы больше, чем легальных. Не секрет, что такая ситуация сложилась потому, что нелегальная миграция в России слишком многим выгодна. А непосредственной причиной является как раз сложность и коррупционноемкость получения разрешения на работу. В Концепции миграционной политики нет оценки этой проблемы, а основным средством решения названы выдворение и депортация, крайне затратная для бюджета. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны, Концепция декларирует необходимость привлечения дополнительных трудовых ресурсов, с другой стороны, работающие в России иностранцы, многие из которых не по своей вине находятся за пределами правового поля, оказались лишними. Несомненно, основной путь решения этой проблемы – упрощение получения возможности работать в России легально. Для получения разрешения на работу должно быть достаточно трудового контракта и отсутствие претендентов на данное рабочее место со стороны россиян. Патенты на работу у физических лиц, введенные год назад, а также долгосрочные трудовые контракты, о которых говорится в Концепции – важные шаги в правильном направлении. Надо лишь добавить, что право на долгосрочные контракты должны иметь, помимо высококвалифицированных специалистов, лишь те трудовые мигранты, которые уже проработали в России не менее года и показали, что способны успешно трудиться, получать достаточно высокую легальную заработную плату. Возвращение трудовых мигрантов в правовое поле должно стать главной задачей миграционной политики на ближайшие 2-3 года. В Концепции такая задача не упоминается вообще. Нелегальный труд в разрешенных законом сферах деятельности не должен служить основанием для выдворения или депортации.

Среди принципов миграционной политики первым пунктом в Концепции стоит «защита прав и свобод человека». Но единственное конкретное предложение в этой области, которое значится в Концепции, это «обеспечение иностранных граждан социальными, медицинскими и образовательными услугами в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации минимальными гарантиями». У меня своя точка зрения на этот вопрос. Прежде всего, замечу, что Концепция игнорирует массовое нарушение прав трудовых мигрантов в России на оплату своего труда и на человеческие условия проживания. Причем это касается не только иностранцев, но и внутренних трудовых мигрантов.

В этой области я предлагаю следующее.

1. Законодательно установить 3 уровня минимальных социальных гарантий: для граждан РФ, для иностранцев, имеющих вид на жительство, и для иностранцев, имеющих разрешение на временное проживание.

2.  Ввести пост уполномоченного по правам мигрантов и провести рекламную кампанию по его популяризации. Многоканальный телефон, по которому иностранные граждане и внутренние трудовые мигранты могли бы круглосуточно иметь возможность изложить свою жалобу, должен быть всем известен.

3. Работодатели должны быть обязаны обеспечивать трудовым мигрантам, внешним и внутренним, условия проживания, соответствующие установленным санитарным нормам. Это может быть общежитие, съемная квартира, жилое помещение, находящееся в собственности работодателя, или достаточный уровень з/п, чтобы работник мог снимать жилое помещение самостоятельно. При этом должно быть запрещено использовать в качестве общежитий для мигрантов помещения, не оборудованные канализацией, водопроводом, горячей водой или ванной/душем. Такая норма сделает внутреннюю временную трудовую миграцию более привлекательной для россиян.

4. Надо дополнить определение «работодателя» в миграционном законодательстве в соответствии в ТК РФ, а именно: что трудовые отношения возникают и при отсутствии трудового договора, если иностранный гражданин фактически приступил к работе. Государство должно защищать права трудовых мигрантов, в том числе работающих без заключения трудового договора и не имеющих разрешения на работу, на получение заработной платы в полном объеме.

Подчеркнем, что защита прав мигрантов является одновременно защитой российского рынка труда, снижая привлекательность для недобросовестных работодателей бесправной рабочей силы.

Авторы Концепции в своих интервью придают большое значение семейной миграции. Не удивительно: статистика говорит о снижении доли и численности детей в миграционном приросте населения России. Однако в Концепции не определены основные принципы регулирования семейной миграции. Важнейшим из них, несомненно, должно быть условие, что воссоединение семей не станет дополнительной нагрузкой на дефицитный российский бюджет.

Сегодня семейную миграцию сдерживает, в основном, то обстоятельство, что квоты на выдачу разрешений на временное проживание на порядок меньше, чем на разрешения на работу. Концепция предлагает вообще отменить институт разрешения на временное проживание. На мой взгляд, логичнее отменить его квотирование. Сегодня статистика международной миграции ведется в России на основании выдачи разрешений на временное проживание. Поэтому этот инструмент должен служить именно целям статистики. И выдаваться они должны всем мигрантам, заключившим трудовой договор на срок не менее 3 месяцев или приехавшим в Россию на учебу. Тогда статистика международной миграции в России будет соответствовать рекомендациям ООН. При этом трудоспособные родственники трудовых мигрантов должны иметь право на получение разрешения на работу вне квоты. Но лишь трудовой договор должен давать право на получение разрешения на временное проживание. Нетрудоспособные родственники трудовых мигрантов должны получать разрешение на временное проживание лишь при условии, что зарплата их трудоспособных родственников в России превышает прожиточный минимум на семью на среднерыночную цену аренды жилья, соответствующего установленным санитарным нормам. Эта среднерыночная цена аренды на семью из n человек должна устанавливаться в каждом регионе в том же порядке, что и размер прожиточного минимума.

Квотировать же нужно будет выдачу вида на жительство. В Концепции предлагается, чтобы вид на жительство выдавался по балльной системе. К этому следует добавить, что за исключением высококвалифицированных специалистов, вид на жительство, как и сегодня, должны получать лишь те, кто уже имеет разрешение на временное проживание. Кроме того, регионы должны иметь право самостоятельно определять дополнительные условия получения вида на жительство в данном регионе. Но одно условие должно быть обязательным: привлечение мигрантов на постоянное проживание не должно приводить к дополнительной нагрузке на бюджет. Поэтому легальный доход трудового мигранта или его семьи должен позволять арендовать жилье по рыночным ценам. А вот наличие собственности на жилое помещение в РФ не должно быть основанием для получения вида на жительство, так как рынок жилья в России граничит с криминалом. Введение такого критерия, как знание русского языка, я поддерживаю, но считаю, что он должен распространяться также на участников Программы переселения соотечественников и членов их семей. Сегодня участники этой Программы не обязаны подтверждать знание русского языка даже при получении российского гражданства, что уже совершенно недопустимо.

Есть у меня вопросы и по поводу других особенностей реализации  данной Программы. Например, непрозрачность расходования бюджетных средств не дает возможности оценить, насколько эффективны затраты в этой сфере. Другой вопрос касается трех наиболее популярных у переселенцев субъектов РФ, которые на 31.03.2011 привлекли более 65% из 36,6 тысяч участников Программы (включая членов их семей). Это Калининградская область (общее число переехавших сюда по Программе составляет 10,5 тысяч человек), Калужская (7,3 тыс.) и Липецкая (6,1 тыс.). Если эти 3 области так привлекательны, то нужно ли вообще расходовать бюджетные средства на переезд сюда людей, или достаточно было бы других преференций для участников? Абсурдно также, что стать участником Программы не могут те соотечественники, кто уже живет и успешно работает в России. Понятно, что в этом случае не может идти речь о «проездных» и подъемных. Но можно предусмотреть для них хотя бы ускоренное получение вида на жительство и гражданства. Неужели эти люди менее ценны России? Следующий вопрос: не слишком ли мал срок обязательного проживания в «стратегически важных» регионах (2 года), чтобы выплачивать из бюджета 120 тысяч рублей подъемных на участника, не считая оплаты проезда? Правда, число желающих туда переехать все равно невелико. Например, в Дальневосточном ФО итогом международной миграции за 2010 год стало чистое прибытие менее 3 тысяч человек, в том числе в рамках Программы прибыло 726 человек. А чистое выбытие из ДФО в другие регионы составило более 30,4 тысяч человек. Так может, задача роста миграционной привлекательности России решается другими средствами, и Программа переселения соотечественников не самое важное направление, в отличие от того, что указано в Концепции?

Вообще Концепция рисует слишком благостную картину условий, в которых реализуется в России миграционная политика. Игнорируются не только масштабы нелегальной трудовой миграции и массовые нарушения прав человека. Указывается, например, что в ближайшее десятилетие мы увидим позитивные плоды проводящейся демографической политики, стабилизацию численности населения. В то время как в действительности снижение естественной убыли населения фактически уже подошло к концу и, возможно, уже с 2012 года она вновь начнет ускоряться. Число родившихся за 6 месяцев текущего года меньше, чем в январе-июне 2010 и 2009 гг., а снижение числа смертей замедлилось. Если по ВВП на душу населения (по паритету покупательной способности) в 2010 г. Россия занимала 54-е место из 183 стран (как в 2007 и 1993 гг.), то по ожидаемой продолжительности жизни в 2009 году, как и в 1998, 124-е место среди 196 стран. По некоторым особенностям бытовых условий жизни Россия так же не похожа на развитую страну, как и по уровню смертности. Например, по признанию некоторых экспертов Стратегии-2020, около 40% россиян потребляют некачественную воду, а 24% домохозяйств, по данным Росстата, проживали в 2009 г. в жилищах, не оборудованных канализацией. Все большей проблемой становятся коррупция, неконкурентность экономической среды, межэтнические столкновения и ксенофобия. Все это проблемы, которые требуют своего решения для роста миграционной привлекательности России.

В существующих условиях было бы слишком самонадеянно ожидать существенного роста чистой миграции в Россию квалифицированных специалистов по мере роста потребности российской экономики в таких работниках, как это делают авторы Концепции. Надо признать, что сегодня, действительно, приток неквалифицированной рабочей силы скорее чрезмерен для экономики России. Существуют опасения, что это может быть фактором, консервирующим технологическую отсталость. Однако ограничительные меры по отношению к мигрантам низкой квалификации из безвизовых стран были бы неверным шагом. Прежде всего, потому что миграционная ситуация меняется: чистый приток мигрантов, рассчитанный как сальдо пересечения российской границы гражданами иностранных государств, постепенно снижается. Например, среднегодовое сальдо пересечения российской границы гражданами пяти восточных постсоветских государств (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан, Киргизия, Таджикистан) в 2004-2006 гг. составляло 485 тысяч человек, в 2007-2009 гг. – 394 тысячи, а в 2010 году – лишь 357 тысяч человек. Если видеть в этом лишь результат насыщения российского рынка труда, то можно предположить, как это делают эксперты из ВШЭ, что по мере убыли численности трудоспособных россиян чистый приток трудовых мигрантов будет увеличиваться. Однако у меня иная точка зрения, основанная на эконометрическом анализе миграционных процессов. Я полагаю, что уровень чистого притока в Россию трудовых мигрантов из стран постсоветского пространства в большой степени зависит от ситуации в странах исхода. Например, от разницы в уровне смертности в странах исхода и в РФ, которая меняется не в пользу России, и от величины экономического роста, который в большинстве стран исхода выше, чем в России. Я полагаю также, что при оценке миграционного потенциала стран исхода надо ориентироваться на динамику численности не всего населения, а только молодежи, а ее численность в большинстве постсоветских государств уже снижается. Что же касается стран за пределами постсоветского пространства, то для них Россия не настолько привлекательна, чтобы они могли компенсировать снижение чистой миграции из постсоветских государств. По моим расчетам, примерно с 2013 года приток трудовых мигрантов уже не сможет компенсировать естественную убыль экономически активного населения России. Поэтому экстенсивный рост российской экономики уже не возможен. Чтобы представить масштаб этой предстоящей убыли, достаточно сказать, что численность россиян в возрасте 0-17 лет на начало 2010 г. была на 9 млн человек меньше, чем в возрасте 47-64. А высокий уровень смертности в России может почти удвоить эти потери.

Итак, надо работать с той миграцией, какая есть, не рассчитывая на то, что качественный состав мигрантов может измениться в лучшую сторону. Единственный путь повышения качества рабочей силы в России – это программы обучения и переобучения, как для россиян, так и для трудовых мигрантов. Учебные программы различных уровней профессионального обучения помогут справиться с проблемами застойной безработицы и чрезмерного притока неквалифицированной рабочей силы, а в будущем снизят нехватку квалифицированных специалистов. Половина расходов работодателей на повышение квалификации своих работников, в том числе на обучение иностранных сотрудников русскому языку, должна вычитаться из налогового бремени. А по поводу необходимости стимулирования учебной миграции в Россию авторы Концепции, безусловно, правы. Вопрос в том, как это сделать. Я предложила бы ввести особые студенческие патенты на работу и дифференцированную оплату обучения в зависимости от успеваемости.

Проблемы, связанные с миграцией в Россию, могут и должны быть решены цивилизованным путем, в интересах российских граждан. Но для этого необходимо смотреть в лицо реальности, а не предаваться иллюзиям.

Когда в СМИ чиновники или высокопоставленные демографы говорят, что Россию ожидает многомиллионная миграция, это явление того же порядка, как и утверждение, что Россия станет пятой экономикой мира. Потому что пока мы пытаемся догнать Германию, нас уже обгонит Бразилия. Такие высказывания, как, например, слова А.Г. Вишневского на «Эхе Москвы» в апреле 2011 («Россия еще по-настоящему не соприкоснулась с крупными иммиграционными потоками») не только вводят россиян в заблуждение, но и опасны для страны, потому что стимулируют рост антимиграционных настроений. Признавая важность иммиграционных процессов, не следует все-таки считать иммиграцию панацеей, главным фактором экономического развития. На численность трудовых ресурсов в России огромное влияние оказывает также уровень смертности трудоспособных людей. А для того, чтобы быстрее росла производительность труда, важно, чтобы предприниматель был уверен, что  его вложения в модернизацию производства не приведут к тому, что его бизнес отберут, а сам он окажется в тюрьме по смехотворному обвинению. А если проблемы с высокой смертностью и защитой прав собственности будут сняты, то и снижение чистой миграции в Россию замедлится.

Особо сильны сегодня антимиграционные настроения в Москве и Московской области. Надо признать, что для этого есть определенные основания, связанные с перенаселенностью этого региона. По переписи-2010 здесь проживало 18,6 млн человек, а плотность населения в регионе (город+область) составила 397 чел./км2. Это намного больше, чем в подавляющем большинстве стран мира (для сравнения: в Бельгии, самой густонаселенной стране Европы, не считая 3-х малочисленных государств, численность населения – 10,8 млн человек, а плотность населения – 354 чел./км2). При этом концентрация населения в Московском регионе ускоряется: если по переписи-1959 доля Москвы и Московской области в численности населения РФ составляла 9,3%, то по переписям 1989, 2002 и 2010 гг. – 10,6, 11,7 и более 13% соответственно. По скорости прироста населения Московский регион уступает только Чечне и Дагестану, только, в отличие от Северного Кавказа, это происходит здесь исключительно за счет миграции. В течение 2010 года миграционный прирост всего населения России составил 158,1 тысяч человек, а миграционный прирост населения Московского региона – 151,5 тысяч.

То, что такая концентрация населения вдали от морей и океанов, обладающих высокой поглощающей способностью, угрожает жизни и здоровью людей, стало очевидно после пожаров лета-2010. Число смертей в стране в июле-августе 2010 увеличилось по сравнению с 2009 годом на 56 тысяч человек или на 18%, а в Московском регионе – на 15 тысяч или на 41%, в том числе в Москве – на 59%. При этом понятно, что никакими запретами и ограничениями миграцию не остановишь. Поэтому вывод федеральных органов власти за пределы МКАД можно только приветствовать. Вопрос: куда именно?

Если грандиозное строительство начнется в последнем экологически чистом уголке ближнего Подмосковья – это, конечно, немного разгрузит Москву, но покажет, что государственные органы власти противопоставляют себя населению, пекутся только об улучшении собственных условий жизни. Это еще больше ускорит концентрацию населения в Московском регионе, усилит сюда миграцию. Это будет плохо и для Подмосковья, потому что в целом экологическая ситуация в регионе ухудшится, и для всей страны, в смысле ее геополитических интересов.

Поэтому федеральные органы власти должны быть выведены за пределы Московской области. Куда именно? Должно быть всенародное обсуждение, альтернативные проекты. Думаю, новая столица должна быть расположена к востоку или юго-востоку от Москвы, в отдалении от городов-миллионников, но вблизи крупных транспортных путей. Ясно только, что остановить или хотя бы замедлить концентрацию населения в Московском регионе может лишь появление нового мощного центра притяжения, новых крупных транспортных узлов.

Кроме того, конечно, нужно менять бюджетную политику, больше денег оставлять в регионах, уменьшить дотации. Это особенно касается северокавказских республик, которых, как и Москву, нередко обвиняют в том, что они живут за счет остальной страны. Помимо дотаций, можно найти и другие способы смягчения проблем безопасности и безработицы в данном регионе. Во-первых, трудовая миграция. Для этого необходимы доступность информации о вакансиях на всей территории страны, а также обязанность работодателей обеспечивать достойные условия проживания всем трудовым мигрантам, внешним и внутренним. Во-вторых, в регионах с высокими уровнями рождаемости и безработицы нужен оргнабор подростков, окончивших 9 класс, для обучения в различных средних профессиональных учебных заведениях страны. Что же касается такой меры, как переселение безработных в другие регионы, то она нередко становится лишь еще одной возможностью для коррупции и хищений бюджетных денег.

Более подробно мои предложения по миграционной политике изложены на сайте www.migration-demography.narod.ru.

***

При подготовке данных предложений был использован следующий вариант Концепции: http://dobrososedstvo.info/dobro/ru/etc/o_19495.

Возможно, это не последний вариант, но найти где-либо подготовленный правительством проект этой концепции довольно сложно. Он отсутствует даже на информационном сайте экспертных групп по работе над «Стратегией-2020». Это странно, потому что такой документ должен приниматься после открытого обсуждения.

По счастью, мне удалось весной посмотреть обсуждение проекта Концепции экспертами «Стратегии-2020» в прямом эфире. Кроме того, я ориентировалась на материалы сайта http://2020strategy.ru, выступления и интервью разработчиков Концепции.

 

Отправлено на сайт http://2020strategy.ru 17 августа 2011 г.

 

Конструктор сайтов - uCoz