Лифшиц М.Л.

Институт макроэкономических исследований

Предложения по реформированию миграционной политики и решению проблем, связанных с миграцией, основанные на анализе закономерностей миграционных процессов

Введение

Комплекс проблем и вопросов, связанных с миграцией, которые требуют своего решения, обширен. Предлагаемая статья имеет следующую структуру:

1)    цели и теоретические основания иммиграционной политики

2)    предложения по иммиграционной политике

3)    внутренние проблемы, связанные с миграцией.

В первом разделе, прежде всего, сформулирована основная цель миграционной политики, которой должны подчиняться все остальные задачи. Затем, чтобы определить границы возможного и достижимого средствами миграционной политики, выявлены объективные закономерности, связанные с миграционными процессами. В частности, как миграция может повлиять на рост уровня жизни, какие факторы определяют интенсивность и направления миграционных потоков. Приводятся также результаты исследования автором факторов, влияющих на уровень чистой миграции в Россию из стран постсоветского пространства и выводы о перспективах миграционного прироста населения России. Все это служит теоретическим основанием для выводов о том, какая иммиграция в наибольшей степени отвечает интересам российских граждан, а также для конкретных предложений автора по совершенствованию российского миграционного законодательства. В частности, по отдельным категориям мигрантов (трудовая, учебная, семейная миграция), по ступеням интеграции (разрешение на работу, разрешение на временное проживание, вид на жительство, предоставление гражданства) и по статистическому обеспечению миграционной политики. Предложения по иммиграционной политике составляют второй раздел.

Третий раздел посвящен внутренним и региональным проблемам, связанным с миграцией. Среди них: безработица и развитие инфраструктуры внутреннего рынка труда и внутренней трудовой миграции, уровень жизни населения, мигрантофобия, крайняя неравномерность экономико-демографического развития регионов, а также уровни осуществления миграционной политики: федеральный региональный, местный.

Многие вопросы тесно связаны между собой и нуждаются в комплексном решении, причем не только средствами миграционной политики. Основные выводы статьи собраны в резюме. 

1.               Цели и теоретические основания иммиграционной политики

1.1.         Цели миграционной политики и социально-экономические обстоятельства ее проведения

Среди желаемых целей миграционной политики разработчики обновленной стратегии-2020[1] чаще всего называют необходимость реализации целей Концепции демографической политики РФ до 2025 года (численность населения должна вырасти до 145 млн человек)[2] и обеспечения запланированного правительством экономического роста.

По словам классика демографической науки Альфреда Сови, именно такие цели характерны для деспотических режимов, для которых важнее всего – усиление своего могущества. В противоположность этому, в демократических странах на первом месте стоит уровень жизни населения.[3]

Выдающийся современный английский демограф Дэвид Коулмен также считает, что процветание страны заключается не в численности населения и не в объеме экономики, а в уровне жизни ее жителей.[4]

Итак, в демократическом государстве главная цель, которой должна служить миграционная политика – это рост уровня жизни населения. И все задачи в области миграционной политики должны, прежде всего, служить этой цели. Это должно быть четко обозначено в концепции миграционной политики.

Экспертная группа №7, которая разрабатывает концепцию миграционной политики, носит название «Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика». Предполагается, что миграционная политика будет рассматриваться именно в этом контексте. К сожалению, вопросы уровня жизни населения при этом не поднимаются.

Недостаточное внимание к этой теме характерно и для других экспертных групп по обновлению стратегии-2020. И не удивительно: ведь главная заявленная цель стратегии-2020 – стать пятой экономикой мира,[5] достичь высокого объема ВВП, а не высокого уровня жизни. Лишь 2 группы из 21 призваны заниматься вопросами уровня жизни населения: №9 («Сокращение неравенства и преодоление бедности») и №11 («Здоровье и среда обитания человека»). Однако в отчетах о заседаниях этих групп автору не удалось найти ни слова о том, что и здоровая среда обитания, и минимально необходимый уровень благосостояния подразумевают наличие в жилище водопровода и канализации. И это в стране, где до сих пор миллионы людей проживают в недостаточно благоустроенных жилищах,[6] а «около 40% населения страны потребляют некачественную воду».[7] Задача ликвидации этой проблемы отсутствует также в направлениях реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» на 2009-2012 гг.[8] Соответственно, нет никаких предложений по ее решению. Эконометрический анализ, выполненный автором, показал, что уровень обеспеченности домохозяйств основными бытовыми удобствами оказывает большое влияние и на продолжительность жизни в регионе (за исключением южных), и на уровень миграционного оттока из субъекта РФ.[9] Таким образом, эта проблема имеет самое непосредственное отношение к миграционной политике.

Некоторые эксперты полагают, что одним из положительных следствий притока в Россию международных мигрантов является снижение миграционного оттока из российских сел и городов. Если такая зависимость действительно существует, то можно ли считать положительным явлением то, что у российских граждан становится меньше возможностей для улучшения своего положения?

Основной демографической характеристикой периода до 2027 года является предстоящее снижение численности людей в возрастах наибольшей экономической активности. С 2012 года, вероятно, ускорится также естественная убыль населения, так как рождаемость уже начала снижаться в текущем году, а с 2012 или 2013 года начнет расти число умерших: оба явления связаны с изменением возрастной структуры населения вследствие демографических волн. Однако численность людей в трудоспособных возрастах будет снижаться еще быстрее. Снижение доли трудоспособного населения – это общая проблема для стран с низкой рождаемостью. Этот процесс уже начался в 19 развитых странах. При этом в разных странах диспропорция между численностью поколений различна, поэтому данная проблема будет иметь разную степень остроты. Россия принадлежит к числу стран, где этот процесс будет идти особенно быстро: в основном из-за резких демографических волн, возникших вследствие 2 мировой войны. Это станет серьезным испытанием для российской экономики.

Что же касается экономической конъюнктуры, то руководители группы №2 («Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики») отмечают, что при отсутствии дальнейшего роста мировых цен на энергоносители, который маловероятен, «объемы добычи и, вероятно, экспорта, углеводородного сырья из России будут сокращаться».[10] А такой показатель, как чистый экспорт из РФ в постоянных ценах, по данным Росстата, уже сократился с 2003 по 2010 год в 3,54 раза.

В этом контексте существует опасность, что, несмотря на лозунг о модернизации экономики, одним из условий запланированного роста экономики и военных расходов станет массовый ввоз дешевой рабочей силы из-за рубежа. В результате вместо модернизации мы рискуем получить консервацию технологической отсталости и стагнацию уровня жизни населения. Так, по мнению эксперта группы №7 А.Г. Коровкина, большой приток трудовых мигрантов понадобится России лишь в том случае, если она выберет экстенсивный путь развития. На этом пути Россию ожидают «неблагоприятные последствия из-за притока низкоквалифицированной рабочей силы. Это приведет к усилению напряженности на локальных рынках труда, проблемам социально-культурной адаптации мигрантов, необходимости обеспечения их социальными благами (в частности, жильем)».[11]

Характерно, что в разрабатываемой Концепции миграционной политики в перечне основных задач рост уровня жизни населения отсутствует. По словам главы ФМС К.О. Ромодановского, миграционная политика «должна способствовать стабилизации и увеличению численности постоянного населения страны; помогать обеспечению потребности экономики в рабочей силе; содействовать модернизации, инновационному развитию и повышению конкурентоспособности отечественной экономики; обеспечивать национальную безопасность и международные интересы страны».[12] Такие же цели содержатся и в альтернативной концепции миграционной политики, разработанной организацией «ОПОРА России».

Соответственно, в качестве одного приоритетных направлений миграционной политики большинство экспертов называют «всемерную поддержку постоянной миграции и миграции семей».[13] «Мы должны корректировать миграционную политику в сторону въезда семей, затрат на их адаптацию», считает руководитель экспертной группы №7 Я.И.  Кузьминов.[14] «Боюсь, сказал Кузьминов, что … нам через 5-7 лет придется тратить 500 млрд рублей в год на стартовую адаптацию 200 тысяч семей мигрантов в год. … Это будет расплатой на неумелую миграционную политику сегодня»,[15] – говорится в одном из отчетов о заседании этой группы.

Однако Россия уже третий год живет в условиях бюджетного дефицита, и высока вероятность, что этот период будет длительным. Кроме того, в 1 квартале 2011 года резко выросла численность людей, имеющих доходы ниже прожиточного минимума: по данным Росстата, на 2,1 млн по сравнению с тем же периодом 2010 года. В этих условиях миграционная политика должна стать фактором роста доходов бюджета, а не его расходной части. Повышение затрат на миграционную политику оправдано только по тем направлениям, которые будут способствовать росту уровня жизни россиян.

Но если эксперты группы №7 и говорят о росте уровня жизни населения, то, как правило, ставят эту задачу на последнее место. Типичный пример – в интервью Кузьминова: «становится все очевидней, что миграция – мощный ресурс развития экономики, имеющий ключевое значение не только для уверенного экономического роста, но и для обеспечения социальной динамики, укрепления позиций России в мире, повышения уровня и качества жизни наших граждан».[16] Между тем, миграционная политика должна будет выстраиваться по-разному в зависимости от того, какая задача признается самой важной.

Некоторые эксперты употребляют выражение «уровень жизни населения» в связи с миграцией преимущественно в том смысле, что в условиях снижения численности трудоспособного населения рост уровня жизни невозможен, поэтому масштабный приток мигрантов России необходим (позиция Ж.А. Зайончковской).

Далее мы рассмотрим, насколько справедливо это утверждение, и каким образом миграция может способствовать росту уровня жизни в принимающей стране.

1.2.         Влияние демографических изменений на рост уровня жизни

В таблице 1 показан рост ВВП на душу населения в постоянных ценах во всех 13 странах мира, где в период 1995-2009 наблюдалась убыль населения в возрасте от 15 до 65. Это Германия и Япония, а также 11 стран, переживающих переходный период развития экономики. И во всех этих странах за тот же период ВВП на душу населения в постоянных ценах вырос. Больше всего – в Грузии, несмотря на то, что убыль населения в возрасте 15-64 была тут самой высокой. В высокоразвитых Германии и Японии рост уровня жизни был меньше, чем в большинстве стран, восстанавливающихся после социализма, но все же положительным. Более того, за период 1991-2009 Россия, несмотря на рост численности возрастной группы 15-64, по росту уровня жизни уступала всем этим странам, кроме прошедших через военные конфликты (Молдова, Грузия, Сербия) и Украины. При этом только Россия и Венгрия из всех перечисленных в таблице стран с переходной экономикой имели за период 1991-2009 положительное миграционное сальдо.

Таблица 1

Изменение численности населения в возрасте 15-64 и ВВП на душу населения в постоянных ценах*

Источник данных: World Bank, WDI, 2010

* constant 2005 international $

Итак, мы видим, что уровень жизни, в принципе, может расти и в условиях снижения численности трудоспособного населения, а приток мигрантов, возможно, не всегда положительно влияет на рост уровня жизни.

Разумеется, пример нескольких стран, тем более за ограниченный период времени, ничего не доказывает. Поэтому вопрос о том, в какой мере демографические изменения влияют на экономическое развитие, нуждается в более внимательном рассмотрении.

В теоретических макроэкономических моделях экономического роста динамика населения (трудовых ресурсов и потребителей) играет важную роль, наряду с капиталовложениями и техническим прогрессом. Однако экономический рост не тождественен росту уровня жизни: для последнего необходимо, чтобы рост экономики превышал рост численности населения. Далее следует логичный вывод о желательности того, чтобы численность трудоспособного населения не уменьшалась по сравнению с нетрудоспособным. Хотя по теории труд и капитал взаимозаменяемы: снижение численности трудовых ресурсов можно заменить инвестициями.

На практике влияние экономических и демографических факторов на рост уровня жизни можно прояснить при помощи эконометрического уравнения:

РУЖ_C,T = b₀ + b₁*ЭРОСМУ_S + b₂*P_M(15-39) + b₃*P_M(40-64) + ДПИИ + ε_C,T ,  (1)

где РУЖ_C,T – рост уровня жизни (т. е. ВВП на душу населения в постоянных ценах), % за 19 лет, в стране C за период времени T (всего 3 периода времени: 1981-1999, 1986-2004 и 1991-2009);

ЭРОСМУ_S – экономическое развитие относительно среднемирового уровня, т. е. отношение ВВП на душу населения по паритету покупательной способности в стране к среднемировому показателю, %, в начале периода (это обозначено литерой S);

P_M(15-39)  и  P_M(40-64) – средняя доля указанной возрастной группы в населении, %, в течение периода (обозначено литерой M);

ДПИИ_M – доля прямых иностранных инвестиций в валовом внутреннем продукте страны, в среднем за период;

b_k – коэффициенты при переменных;

ε_C,T  – случайная величина, остаток уравнения.

Коэффициенты  b_k  и другие параметры уравнения (1) приведены в таблице 2 для двух групп наблюдений, которые удовлетворяют следующим условиям:

A) коэффициент миграционного прироста (КМП)[17] в текущем периоде положителен: МС_T>0; доля в населении возрастной группы 65+ в начале периода ограничена снизу: P_S(65+)>3,5%; относительный уровень экономического развития в начале периода ограничен сверху и снизу: 30< ЭРОСМУ_S <400;

B) P_S(65+)>3,5%; КМП положителен в течение длительного времени: КМП_T>0; КМП_T-5>0; КМП_T-10>0; КМП_T-15>0; КМП_T-20>0; ЭРОСМУ_S >30.

Таблица 2

Коэффициенты b_k и другие параметры модели 1 для двух групп наблюдений

Рассчитано по данным Всемирного банка

Примечание: 1) стандартная ошибка – стандартное отклонение коэффициента как случайной величины

Выборки A и B – пересекающиеся множества: Россия входит в обе группы, и в обеих группах она среди самых бедных. Из стран группы A сегодня только 8 беднее, чем Россия, а в группе B таких лишь 6. То есть вообще положительное миграционное сальдо характерно для богатых стран, и Россия на их фоне выглядит исключением из общего правила.

В целом влияние выбранных факторов на рост уровня жизни довольно велико: в выборке A они объясняют почти 60% вариации роста уровня жизни, а в выборке B – более 65%. Однако вклад в объясняющую способность модели демографических и экономических факторов в двух выборках различен.

В выборке A, из которой исключены самые богатые страны, и которая ближе к России по средним значениям параметров  P_S(65+) и ЭРОСМУ_S , возрастная структура населения определяет 49% вариации роста уровня жизни, а в выборке B – 62%.

Итак, влияние возрастной структуры населения на рост уровня жизни в странах с положительным миграционным сальдо довольно велико. А поскольку люди молодых трудоспособных возрастов отличаются наиболее высокой склонностью к миграции, то миграционный прирост населения положительно влияет на рост уровня жизни. Однако положительную роль миграции не следует абсолютизировать. Как сказал известный английский ученый Рональд Скелдон, «не миграция приводит к развитию, а развитие приводит к миграции».[18] Действительно, высокая доля в населении людей молодых трудоспособных возрастов способствует высокому росту уровня жизни лишь в тех случаях, когда у страны есть также иные предпосылки для быстрого экономического развития. В противном случае она приводит к росту безработицы или, как будет показано ниже, к миграционному оттоку населения.

Присутствие в уравнении (1) экономических факторов увеличивает детерминацию объясняемой переменной в выборке A до 59,5% (R²=0,595). Существенно отрицательное влияние ЭРОСМУ: догонять легче, чем идти впереди. Значимо также влияние иностранных инвестиций. В выборке B, в которой преобладают богатые стареющие страны, в течение длительного времени сохранявшие свою миграционную привлекательность, влияние экономических факторов гораздо меньше. Этот результат нуждается в объяснении.

Одно из них заключается в том, что в странах группы B в данные периоды времени влияние других рисков было минимальным. Вообще в наиболее развитых демократических странах меньше политических рисков, так как сменяемость власти делает ее (власть) более эффективной. С другой стороны, в выборке B коэффициент корреляции между ростом уровня жизни и интенсивностью миграционного прироста гораздо выше, чем в выборке A: 0,341 и 0,144 соответственно. Возможно, тут дело в качественном составе прибывающих мигрантов: наиболее богатые страны имеют возможность предлагать наиболее привлекательные условия самым талантливым ученым и студентам. Как следствие, высокий уровень жизни не мешает, а помогает этим странам поддерживать довольно высокие темпы его роста. Еще одно возможное объяснение основывается на том, что труд – это необычный товар. Если его цена превышает некий пороговый уровень, то его предложение уже не растет, а напротив, начинает снижаться, поскольку, имея достаточно высокие доходы, часть людей предпочитает больше отдыхать. Таким образом, можно предположить, что чем выше уровень жизни в стране, тем больше здесь возможностей для занятости мигрантов без ущерба для местного населения.

Кроме того, возможно, модели 1.A и 1.B не в полной мере отражают влияние экономических факторов из-за математических особенностей данного метода моделирования. Например, корреляция между уровнем прямых иностранных инвестиций и ростом уровня жизни в выборке B даже выше, чем в выборке A (0,361 и 0,306), но влияние этого фактора, возможно, затушевано вследствие мультиколлинеарности.

Интересно также, что в обеих группах стран значима положительная связь между интенсивностью миграционного прироста и долей прямых иностранных инвестиций в экономике (для выборки A коэффициент корреляции равен 0,287, для B – 0,313). Следовательно, благоприятный инвестиционный климат будет способствовать росту уровня жизни принимающей страны не только напрямую, но и косвенно, через рост трудовой миграции.

Вообще надо заметить, что в последние 1,5 десятилетия роль прямых иностранных инвестиций в мировой экономике усиливалась. Если до 1995 г. их доля в мировом валовом продукте составляла менее 1%, то в 2005-2009 гг. уже 3%. Таким образом, для роста уровня жизни населения становится все более важно, чтобы страна нашла свое место в международном разделении труда. Россия в 2009 г. занимала 83-е место в мире (из 175 стран) по доле прямых иностранных инвестиций в валовом внутреннем продукте. По данные Всемирного банка, в 2005-2009 гг. эта доля равнялась здесь 3,28% (для сравнения: в ЕС – 4,65%, в Канаде – 4,10%).

Используя параметры модели 1.A и средний вариант демографического прогноза Росстата до 2030 года, можно рассчитать вероятный рост уровня жизни в России на перспективу. В таблице 3 доля прямых иностранных инвестиций при расчете принята за 3,28%.

Таблица 3

Вероятный рост уровня жизни в России, %

Оценки предстоящего роста уровня жизни в таблице 3, скорее всего, занижены. Прежде всего, из-за того, что в демографическом прогнозе Росстата далеко не полностью учтена временная трудовая миграция. Кроме того, возможно, в среднем прогнозе Росстата заложена излишне оптимистичная оценка предстоящего уровня рождаемости. Так, за январь-май 2011 число родившихся оказалось на 2,3% меньше, чем за тот же период 2010. Возможно, долю людей в возрасте 15-39 лет следовало бы увеличить в прогнозе на 3 процентных пункта. В этом случае наиболее вероятный рост уровня жизни за 19 лет (2010-2028) составил бы почти 95%, а в среднегодовом исчислении 4,38%, 3,66%, 2,87% и 2,27% в 2011-2014, 2015-2019, 2020-2024 и 2025-2029 гг. соответственно. Таким образом, для более точной оценки вероятного роста уровня жизни населения нужна более адекватная система статистического учета миграции.

Высокий разброс вероятных значений РУЖ в таблице 3 связан с тем, что на рост уровня жизни, помимо переменных, вошедших в уравнение 1, влияют еще многие другие факторы. И это не только цены на энергоносители, но и особенности налогообложения, и уровень коррупции, и политические риски. Поэтому, если за 2010-2028 гг. ВВП на душу населения в постоянных ценах увеличится менее чем на 80%, винить в этом надо будет не столько плохую демографическую ситуацию, сколько неэффективную систему государственного управления.

В любом случае, доля трудоспособного населения в России в 2011-2027 гг. будет уменьшаться, и это будет оказывать негативное влияние на темпы роста уровня жизни. Но это негативное влияние не следует преувеличивать, так как конкурентная рыночная экономика обладает высокой адаптивной способностью. Однако, к сожалению, высокий уровень коррупции и неэффективная судебная система, свойственные России в настоящее время, делают рыночную среду неконкурентной. Именно в этом главная угроза будущему России.

Таким образом, у государственной политики есть альтернатива масштабному ввозу дешевой рабочей силы: обеспечение конкурентной рыночной среды для экономики и рост инвестиционной привлекательности. Для этого необходима эффективная защита прав собственности и снижение коррупционного бремени. А это, в свою очередь, вряд ли возможно без реальной сменяемости власти и без ее подотчетности населению.

1.3.         Предпочтительная иммиграция

Из модели 1 можно сделать следующие выводы.

Если рассматривать миграцию только как способ воздействия на возрастную структуру населения, то идеальная миграция – временная, когда трудовые мигранты являются своего рода нестареющим контингентом в населении принимающей страны. Именно поэтому многие страны стремятся к тому, чтобы по окончании работы трудовые мигранты возвращались домой. При этом число мигрантов не должно быть чрезмерным, чтобы не создавались проблемы для занятости коренного населения, не тормозился технический прогресс и не росла угроза традиционным для страны ценностям.

С другой стороны, в современном мире высока роль знаний и опыта, поэтому исключение должно делаться для квалифицированных мигрантов. Кроме того, растет конкуренция за талантливую молодежь. Поэтому развитые страны расширяют учебные программы для иностранной молодежи и разрешают оставаться в стране тем, кто по окончанию обучения находит работу.

Таким образом, миграционная политика развитых демократических стран соответствует цели поддержания высокого качества жизни населения. Исключения из этого основного принципа делаются по гуманитарным соображениям (репатрианты, беженцы, воссоединение семей), которые являются частью традиционных для демократических стран ценностей.

Иное дело, что не все задачи миграционной политики достижимы. По словам Рональда Скелдона, «история контроля над миграцией, вне зависимости от того, шла ли речь о внутренних или международных миграциях, была обычно историей непредвиденных последствий в лучшем случае и очевидных неудач в худшем».[19]

Так, ограничения для трудовой иммиграции, которые были характерны для многих развитых стран в последней четверти XX века, привели к росту миграции по линии воссоединения семей. В результате снизился экономический эффект от миграционных процессов. Поэтому в XXI веке развитые страны предпочитают ограничивать семейную миграцию, одновременно снижая барьеры д