Демография и Миграция

Лифшиц М.Л.

Институт макроэкономических исследований

Предложения по реформированию миграционной политики и решению проблем, связанных с миграцией, основанные на анализе закономерностей миграционных процессов

(Продолжение)

2.               Предложения по иммиграционной политике и корректировке миграционного законодательства

От возможных перспектив чистой миграции в Россию напрямую зависит, какие направления миграционной политики наиболее актуальны. Например, должно ли государство стремиться привлекать мигрантов или ограничивать их приток. А понимание закономерностей миграционных процессов может уберечь от напрасной траты бюджетных денег там, где они не дадут ожидаемого эффекта. Вообще расходовать бюджетные деньги лучше на те направления миграционной политики, которые полезны для роста уровня жизни россиян, а в остальных направлениях стремиться к минимизации затрат государства.

Именно с этой точки зрения рассмотрим, какой может быть миграционная политика в отношении различных категорий иммигрантов (трудовая, учебная, семейная миграция) и различных ступеней их интеграции в российское общество (временное пребывание, временное проживание, вид на жительство, получение российского гражданства).

Выше мы уже выяснили, что для граждан принимающей страны выгоднее, чтобы трудовая миграция была временной, за исключением квалифицированных специалистов. Выгодно также, чтобы талантливые иностранные студенты оставались работать после обучения. Теперь эти и другие вопросы будут рассмотрены подробнее. Но начнем с вопросов статистического обеспечения миграционной политики.

2.1.         О статистическом обеспечении миграционной политики[1]

Очевидно, что выстроить адекватную миграционную политику в условиях отсутствия достоверных статистических данных о происходящих миграционных процессах довольно сложно. Между тем в России они далеки от совершенства.

Прежде всего, для целей миграционной политики необходимо знать численность имеющихся в стране трудовых ресурсов, причем не только в постоянном, но и в наличном населении, для которого Россия является страной обычного проживания. Кроме того, нужны сведения о демографической нагрузке на трудоспособное население.

Но уже с определением «постоянного населения» имеются проблемы. Так, согласно федеральному закону от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»[2] постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином считается «лицо, получившее вид на жительство». При осуществлении текущего статистического учета по месту жительства к постоянному населению фактически относят всех иностранных граждан, имеющих разрешение на временное проживание. По правилам проведения переписи населения категория иностранных граждан, относящихся к постоянному населению, должна быть еще шире: это все, прожившие на территории России не менее 12 месяцев.

По словам К.О. Ромодановского, «в настоящее время[3] на территории России находится 8 млн иностранных граждан. 1 млн 187 тыс. из них имеют официальные разрешения на работу. 82% иностранных граждан в РФ – в  трудоспособном возрасте». Однако мы не знаем, какая часть трудоспособных иностранцев учтена в постоянном населении России.

Лишь недавно на сайте ФМС появилась подробная текущая статистика по различным направлениям его деятельности, в том числе в сфере трудовой миграции, о правонарушениях мигрантов, о выдаче разрешений на временной проживание и вида на жительство, а также о предоставлении гражданства РФ с указанием правовых оснований (таблица 7).

 Таблица 7

Изменение статуса иностранных граждан в РФ в январе-мае 2010-2011 гг.

*По-видимому, на конец мая.

Однако в этих данных нет разделения по возрастным группам, кроме выделения детей до 18 лет в разделе «гражданство». Кроме того, сведения о динамике получения разрешений на временное проживание, вида на жительство и гражданства РФ по годам отсутствуют в открытых источниках. Между тем, международная миграция – больная тема для населения России, как и многих принимающих стран, и вся информация в этой сфере должна быть предельно открыта для общества.

Из слов Ромодановского нельзя также сделать вывод, какую часть иностранцев трудоспособного возраста, не имеющих в России официального разрешения на работу или патента, мы можем подозревать в нелегальной трудовой деятельности. Потому что в законодательстве указаны 9 категорий иностранных граждан, которые имеют право работать в России без этих документов. Наиболее многочисленные из них – это иностранцы, имеющие вид на жительство, а также граждане Беларуси. По некоторым сообщениям СМИ, последних – около 600 тысяч, но официальной статистики нет. Кроме того, определенная часть иностранцев трудоспособного возраста являются учащимися профессиональных образовательных учреждений или членами семей трудовых мигрантов. Право работать без получения разрешительных документов имеют также участники государственной программы по переселению соотечественников, но их число невелико. За 2007-2009 гг. их общее количество, включая членов семей, составило всего 16,3 тысяч. Кроме того, за январь-май 2010 их число увеличилось на 2,37 тысяч и за январь-май 2011 – на 9,18 тысяч.

Помимо численности, для полноты картины нужны данные также о возрастном составе трудовых ресурсов. Однако статистические сведения о поле и возрасте иностранных граждан собираются только при получении ими разрешения на временное проживание, а половозрастной состав временно пребывающих на территории РФ и пересекающих российскую границу неизвестен. Хотя возрастной состав официально работающих в России иностранцев публикуется, но имеющие разрешение на временное проживание и разрешение на работу – это пересекающиеся множества, поэтому общая картина от этого не становится яснее.

У статистических данных о работавших в РФ в течение года иностранцах имеются и другие существенные недостатки, связанные с особенностью ведения счета. Общая численность иностранной рабочей силы в России в конкретном году рассчитывается ФМС как сумма численности иностранных работников на начало этого года и численности иностранных работников, прибывших в течение всего года, а выбытие не учитывается. Как следствие, часть трудовых мигрантов, постоянно и легально работающих в России, оказываются сосчитанными дважды: в начале года, а затем после их повторного прибытия, поскольку иностранные граждане, не имеющие разрешения на временное проживание, обязаны ежегодно выезжать за пределы РФ. Таким образом, фактически статистика не отражает не только среднегодовую численность занятых в экономике России иностранных граждан, но и реальное число лиц, работавших в России.

Для того чтобы статистика давала более полное представление об имеющихся в стране трудовых ресурсах и о том, каким образом международная миграция влияет на их формирование, необходимо следующее.

Во-первых, нужно из прошедшей переписи населения получить половозрастную структуру населения по субъектам РФ отдельно по гражданам России и гражданам других государств. Впоследствии, чтобы иметь непрерывные данные по этим двум основным группам постоянного населения, нужно также порознь разрабатывать и публиковать сведения о рождаемости и смертности российских и иностранных граждан. В настоящее время такие данные имеются в муниципалитетах, но не собираются и не обрабатываются.

Во-вторых, нужно собирать и публиковать более полную пограничную статистику. Данные должны включать возрастную структуру пересекающих российскую границу в обе стороны, причем не только иностранных граждан, но и россиян. Известно, что существует недоучет выбытия из России при сборе данных по месту жительства, поскольку граждане России не обязаны сниматься с учета, даже при выезде за границу на ПМЖ. Кроме того, неизвестно, для всех ли 2,6 млн россиян (по официальным данным), которых не было дома за весь период проведения переписи-2010, Россия продолжает оставаться страной постоянного или обычного проживания.

В-третьих, собирать и публиковать статистику о гражданах Беларуси, которые работают в России. Причем не только в половозрастном, но и в профессиональном разрезе. Необходимость этой меры будет объяснена ниже.

В-четвертых, всем иностранцам, получающим разрешение на работу в России или патент сроком не менее 3 месяцем, надо выдавать разрешение на временное проживание. Как следствие, в статистике будут фиксироваться их прибытие и выбытие, а также половозрастной состав. Ведь именно на основании выданных разрешений на временное проживание ведется статистический учет иностранных граждан. Поэтому логично, чтобы этот инструмент служил именно целям статистики.

Заметим, что в последних рекомендациях ООН по статистике международной миграции помимо постоянной и временной миграции содержится предложение использовать понятие страна обычного проживания, для которого важен не только срок, но и цель пересечения границы. Так, ООН рекомендует для целей статистики считать страну назначения местом обычного проживания иностранного гражданина в течение того времени, которое они в ней проводят, если срок его пребывания составляет не менее 3 месяцев, за исключением прибытия в эту страну в целях отдыха, проведения отпуска, посещения друзей или родственников, по делам, для лечения или религиозного паломничества.[4] Иностранные граждане, прибывающие в страну по перечисленным целям, по определению, рекомендованному ООН, называются посетителями. Все остальные – собственно международными мигрантами, то есть людьми, меняющими при пересечении границы страну обычного проживания.

Следуя логике этих рекомендаций, только посетители должны считаться в стране назначения временно пребывающими. Поэтому выдача трудовым мигрантам разрешения на временное проживание одновременно с разрешением на работу или патентом и их статистический учет соответствует рекомендациям ООН по статистике международной миграции.

Понятно, что в этом случае в течение некоторого времени официальная статистика будет фиксировать увеличение чистой миграции в Россию, но это будет лишь следствием расширения категорий мигрантов, которые попадут в поле зрения статистики.

         Кроме того, это повлечет за собой изменение смыслового наполнения института разрешения на временное проживание, а также потребует определенной корректировки миграционного законодательства РФ.

2.2.         Трудовая миграция: легальная и нелегальная

Главная проблема современной миграционной ситуации в России – высокие масштабы нелегальной трудовой миграция.

Относиться к нелегальной трудовой миграции можно по-разному. Тут возможен широкий спектр между двумя крайними точками зрения: можно считать это явление и безусловным злом, и ценным ресурсом легального труда. Соответственно есть два противоположных способа борьбы с этим явлением: либо штрафовать, выдворять и не пускать в страну, либо облегчать оформление необходимых документов. Первый путь был в России основным в 2009-2010 гг., второй – в 2007-м.

Какой путь предпочтительнее и выгоднее гражданам России, зависит от состояния и перспектив российского рынка труда, а также от причин нелегальной трудовой миграции.

Современная ситуация характеризуется очень большой долей людей в возрасте 15-64 по сравнению с другими странами и высокой долей застойной безработицы.

По доле в населении возрастной группы 15-64 (72,1% в 2009 г.) Россия в числе мировых лидеров. Для сравнения: ЕС – 67,1, США – 66,9, Япония – 64,7, Китай – 71,7. Если же вспомнить о находящихся в стране трудовых мигрантах, не учтенных в постоянном населении, то получится, что Россия уступает по этому показателю лишь очень немногим странам (это Катар, Макао, ОАЭ, Гонконг, Кувейт и Сингапур – страны из первой десятки по уровню жизни). Таким образом, трудоресурсная ситуация в России сегодня благоприятна для роста уровня жизни и для бизнеса.

С другой стороны, безработица в России пока не вернулась к докризисному уровню. В мае 2011 численность безработных в России составила 4,9 млн человек. Это на 700 тысяч или на 12,5% меньше, чем в мае 2010, но на 800 тысяч больше, чем в мае 2008. Сложная ситуация с застойной безработицей. В мае 2011 доля безработных, искавших работу 12 и более месяцев, составила 32,1% (в мае 2009 – 26,4). Однако винить в этом следует, скорее, не мигрантов, а неразвитость инфраструктуры внутреннего рынка труда. Застойная безработица вообще характерна для России. Даже в благополучном 2008 году среднегодовая доля застойной безработицы составляла 33,3% от общего числа безработных, а в 2006 г. достигала 40,2%.

Если мы рассмотрим численность экономически активного населения и численность занятых в экономике России за апрель-май в последние несколько лет, то наибольшая численность первых наблюдалась в 2009 году, а вторых – в 2008. В апреле-мае 2011 средняя численность занятых была меньше, чем в апреле-мае 2008, на 0,9 млн человек, а численность экономически активных – на 0,3 млн меньше, чем в 2009-м. Отчасти тут уже проявляется снижение численности трудоспособной части постоянного населения. Определенное влияние оказывает также снижение легальной занятости иностранных трудовых мигрантов.

Что касается перспектив российского рынка труда, то тут наиболее существенно то, что Россия стоит на пороге снижения численности экономически активного населения. Собственно, снижение численности населения в возрастах, которые обычно относят в России к трудоспособным (мужчины 16-59, женщины 16-54), началось уже в 2008 году. Однако уровень экономической активности младших возрастов невелик: в возрастной группе 15-19 в 2009 г. он составлял всего 11,6%, что в 1,6 раза меньше, чем в возрастах 60-72 (18,6%). Поэтому если выделить возрастную группу, которая, предположительно, отличается наибольшей экономической активностью (18-64), то получится, что рынок труда может почувствовать некоторую напряженность лишь к концу текущего 2011 года (таблица 8).

 Таблица 8

Предположительное изменение численности населения в возрасте 18-64*

*За основу взята возрастная структура населения на 1 января 2010 по данным Росстата

**При условии, что возрастные коэффициенты смертности будут такими, как в 2009 году

***Численность людей в возрасте 18 лет в году t+1 минус численность людей в возрасте 64 года в году t.

Можно подойти к оценке вклада в снижение численности трудовых ресурсов двух факторов – смены поколений и смертности – и с другой стороны. Так, численность россиян в возрасте 0-17 лет на начало 2010 была на 9,04 млн человек меньше, чем в возрасте 47-64. Это та предстоящая до 2027 г. убыль трудовых ресурсов, которая не зависит от возможного снижения смертности и может быть хотя бы отчасти покрыта только за счет чистого притока трудовых мигрантов. Но даже если предположить, что его величина будет максимально возможной (как на рис. 13 в разделе 1.5), он все равно уже с 2013 года не сможет покрывать убыль экономически активного коренного населения.

Таким образом, Россия уже вплотную подошла к той черте, за которой экстенсивный рост экономики уже не возможен. Остаются 2 пути: или экономическая стагнация, или рост производительности труда. Следовательно, уже нет смысла принимать меры по ограничению притока трудовых мигрантов. В частности, если мы сейчас установим визовый режим въезда в Россию из какой-либо страны СНГ, это определенно в будущем повредит интересам российских граждан. Потому что если в стране исхода есть экономические причины для миграции, она будет происходить. Просто Россия перестанет быть приоритетным направлением миграции для граждан этой страны. Поэтому напрасно думать, что оттолкнув мигрантов сегодня, когда их количество представляется избыточным, мы сможем привлечь их завтра, когда они будут действительно необходимы. В результате таких действий численность трудовых ресурсов будет снижаться в России еще быстрее.

Потому что на самом деле проблема не в том, что численность трудовых ресурсов будет снижаться – сейчас их доля в населении велика и даже в 2027 г. останется довольно большой по сравнению с ЕС и США. Проблема в том, что это будет происходить очень быстро. Гораздо быстрее, чем в подавляющем большинстве других стран с низкой рождаемостью – из-за большого размаха демографических волн, свойственных России (см. рис. 9 в разделе 1.5). Это потребует быстрой перестройки экономики, что особенно трудно в условиях высокой коррупции и недостаточно конкурентной бизнес-среды.

Решать эту проблему будет необходимо всеми возможными способами. И лишь последнее из предложенных ниже направлений имеет отношение к иммиграции.

Первое направление – борьба с коррупцией, создание условий для свободной рыночной конкуренции. Для этого нужны гарантии прав собственности со стороны государства, сменяемость власти и ее подотчетность населению, честные выборы.

Второе направление – снижение смертности. Для этого нужны экологическое оздоровление территории (в том числе восстановление и охрана лесов, ускоренное развитие нетопливной энергетики и экологически чистого транспорта), доступность квалифицированной медицинской помощи, улучшение качества жилищных условий (наличие водопровода и канализации должно, наконец, стать обязательной нормой), более эффективная борьба с табакокурением и наркоторговлей, поощрение государством бизнеса в области спорта и фитнеса (возможно, налоговые льготы для фитнес-залов, спортивно-танцевальных клубов и т.п.).

Третье – приоритетное развитие наукоемких производств, налоговые преференции венчурным компаниям (не только в Сколково). И для этого также необходима защита прав собственности.

Четвертое – использование внутренних резервов труда. Это снижение безработицы, рост экономической активности и повышение качества трудовых ресурсов. Для этого – развитие инфраструктуры внутреннего рынка труда, создание условий для непрерывного образования, поощрение занятости пенсионеров.

Пятое – снижение барьеров для легальной занятости трудовых мигрантов, особенно обладающих высокой и средней профессиональной квалификацией, образовательные программы для мигрантов, защита прав мигрантов со стороны России как принимающего государства, установление стандарта-минимума бесплатных услуг здравоохранения.

Существует несколько причин, по которым репрессивным и ограничительным мерам по борьбе с нелегальной миграцией следует предпочесть помощь в оформлении легального статуса. Предстоящее снижение численности трудовых ресурсов – важнейшая из них, но не единственная.

Вторая причина заключается в том, что репрессивное и ограничительное направление борьбы с нелегальной миграцией нигде и никогда не было эффективным. Так, ограничительные меры, предпринятые в США и развитых странах Европы в 1970-х, привели впоследствии к снижению экономической эффективности иммиграции, при этом ее объемы только увеличились. Что же касается ситуации в России, предоставим слово главе ФМС К.О. Ромодановскому: «у нас в службе контролем за мигрантами занимаются 3 тыс. человек. Это на 14 млн. мигрантов, 40% которых неоднократно пересекали государственную границу и больше половины из которых приехали с целью работать в России. Они физически не могут отследить всех в режиме реального времени».[5]

Третья причина того, почему следует предпочесть помощь мигрантам в приобретении легального статуса, связана с тем, что именно трудности его оформления стали главной причиной такого распространения нелегальной занятости мигрантов в России. Сам Ромодановский говорит: «подавляющее большинство так называемых нелегалов – это просто люди, которые по незнанию, невнимательности или в силу каких-то обстоятельств не полностью прошли необходимые процедуры. Часть необходимых документов у них есть, а часть – отсутствует. … В их действиях, скорее всего, нет злого умысла. Количество же мигрантов, которые намеренно выбирают нелегальный статус, умышленно нарушают закон, меньше на порядок».[6]

В 2007 году был короткий период упрощения процедур получения необходимых для легальной занятости документов. Затем это вновь усложнилось из-за снижения квот на привлечение труда иностранных граждан и выдачу разрешений на работу.[7] Распределенная по регионам квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу составляла на конец 2008 г. – 2,58 млн, на конец 2009 – 1,80 млн, на конец 2010 – 1,42 млн, на середину 2011 – 1,27 млн. Соответственно снижалась и легальная занятость: 2008 – 2,43 млн, 2009 – 2,22 млн, 2010 – 1,8 млн.

В течение последнего года наметилось возвращение курса на либерализацию труда иностранных граждан. Так, с 1 июля 2010 стало возможно получение патента на осуществление трудовой деятельности у физических лиц. Смысл этого нововведения заключается в том, чтобы те, кто уже работает в России, не уходили от налогообложения. Предполагалось, что новой возможностью воспользуются до 4 млн иностранных граждан. Однако этого пока не случилось. За июль-сентябрь 2010 было выдано около 80 тыс. патентов, к середине декабря их число превысило 134 тысячи. В январе-мае 2011, по данным ФМС, выдано 226 тысяч патентов и 498 тыс. разрешений на работу. Всего за год, с 1 июля 2011 по 30 июня 2011, по словам Ромодановского, выдано около 600 тысяч патентов.[8] Разумеется, понадобится некоторое время, чтобы возникло доверие к новому институту со стороны мигрантов. Но с другой стороны, по словам В.А. Поставнина, территориальные органы ФМС просто не справились бы с оформлением слишком большого количества патентов и разрешений на работу. Например, в первой половине 2007 г. сотрудники ФМС работали на пределе своих сил.[9]

Следовательно, нужна такая система мер по возвращению трудовых мигрантов в правовое поле, которая учитывала бы также возможности ФМС и позволила не увеличивать затраты на ее деятельность. Для этого нужно, с одной стороны, шире использовать возможности компьютерных технологий, и в этом направлении работа ведется. С другой стороны, нужно снизить количество необходимых обращений мигрантов в органы МФС.

Сегодня большинство иностранных граждан, работающих в России не один год, должны ежегодно получать новое разрешение на работу (за исключением тех, кто имеет вид на жительство или разрешение на временное проживание). Патент также может быть продлен не более чем на 1 год с момента его выдачи. После истечения 1 года мигрант может получить новый патент, заново подав необходимые документы в территориальное подразделение ФМС. Кроме того, если мигрант, уже оформивший патент, захочет поработать в другом субъекте РФ, он должен оформлять патент заново. Если же мигрант, оформивший патент, захочет поработать некоторое время не на физических лиц, он обязан получить разрешение на работу в общем порядке, в рамках квоты. Таким образом, если все находящиеся в стране трудовые мигранты будут действовать в рамках существующих положений закона, то ФМС будет вынуждено ежегодно выдавать по 5-6 млн разрешений на работу или патентов.

Для того чтобы снизить излишнюю нагрузку на территориальные органы ФМС и законопослушных мигрантов, можно предложить следующие меры.

Во-первых, если иностранный гражданин подтвердит получение легального дохода от трудовой деятельности на территории субъекта РФ за прошедшие 12 месяцев в размере не ниже прожиточного минимума в данном субъекте РФ, он должен иметь право не получать заново, а продлевать имеющееся разрешение на работу